Jagellonský model druhé odmocniny zajistí rovnoprávnost všech států v RE

Ivana Haslingerová

Symbolicky v den vyhlášení výsledků irského referenda o Lisabonské smlouvě (LS), pořádal ve zlatém sále Lichtenštejnského paláce v Praze předseda europoslaneckého klubu ODS v Evropském parlamentu (EP) Jan Zahradil za podpory frakce EPP-ED společně s  European  Centre Natolin  mezinárodní vědeckou konferenci "Systémy hlasování v Radě" věnovanou alternativním modelům hlasování v Radě Evropské unie (RE). Konference probíhala pod záštitou premiéra Mirka Topolánka, který na ní nemohl přednést avizovaný úvodní projev kvůli mimořádnému zasedání Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, které několik dnů před tím blokovala opozice. Nejdůležitější hlasování o prosazení lichého počtu členů v parlamentních výborech totiž probíhalo právě v době konference a jeho hlas byl mimořádně nutný. 

RE  je  jednou  ze  tří  hlavních institucí Evropské Unie, společně s Evropskou  Komisí (EK) a Evropským parlamentem (EP) a je také jedinou institucí EU,  která  je založena na mezivládním principu. Setkání hlav států a vlád, tzv. Evropská rada (ER), je samostatným orgánem, který nově zakotvuje Lisabonská smlouva. Cílem  konference bylo přispět k diskusi o rozhodovacím procesu v RE, jehož vývoj není ani po podpisu další euroústavy, nazývané tentokrát Lisabonská smlouva, zdaleka ukončen. Hlasování  kvalifikovanou  většinou se po celou dobu jeho existence výrazně neměnilo  ve  své  podstatě, měnila se výška prahu pro přijetí aktů a počet hlasů,  a  to  jak  pro  jednotlivé  členské  státy  tak  celkový  počet, v závislosti na rozšiřování. LS tento princip opět mění – pro  určování  hlasovací  moci  je podle ní  již  určující počet hlasů, který je stanovený  ve  smlouvách,  ale počet obyvatel a počet členů RE. V případě úspěšné  ratifikace Lisabonské smlouvy by bývala vstoupila tato změna v platnost v roce 2014, resp.  až  v  roce  2017 . Naštěstí se tak nestalo. "Naštěstí" říkám proto, že právě tato konference vysvětlila, jak by se dalo hlasovat, aby nebyl žádný občan ani stát EU ukřivděný, a to ani při dalším případném přijímání dalších velmi početných členů, jakými může jednou být Turecko. Tím by se vyřešil nejdůležitější problém EU, kvůli němuž se snaží neustále vyrábět jako zástěrku jakési pofidérní euroústavy. Bylo by proto škoda, aby byl přijetím LS odsouhlasen nespravedlivý model hlasování v RE.

Jako  řečníci  vystoupili na konferenci doc. Běla Plechanovová, vedoucí katedry mezinárodních vztahů na Fakultě sociálních věd UK, která se v českém prostředí problematice EU dlouhodobě věnuje(druhá zleva); Ewa Osniecka-Tamecka, prorektorka evropského centra v Natolinu, která byla jedním z dvou hlavních vyjednávačů Polska   o   Lisabonské   smlouvě (druhá zprava);  dále  Wojciech  Słomczyński,  který  je spoluautorem  tzv. Jagellonského kompromisu, alternativního modelu určování hlasovací  moci  pro jednotlivé členské státy v Radě Evropy (vpravo). Čtvrtým řečníkem byl Moshé Machover, matematik působící na London School of Economics, který se dlouhodobě věnuje zkoumání vztahu hlasovací moci a hlasovací váhy členských států  v RE (zcela vlevo). Uprostřed moderátor konference europoslanec za EPP-ED Jan Zahradil, který byl  společně s Jiřím Šedivým jedním z dvou hlavních vyjednavačů ČR o Lisabonské smlouvě.

Všem státům sdruženým do EU je jasné, že se musejí nastolit v mnoha oblastech dohody o společném soužití a že  má-li být zachována demokracie, pak o nich musí rozhodovat společným hlasováním. A právě zde je základní kámen úrazu. Vrcholný orgán EU, Rada Evropy (RE),  může dosud rozhodovat několika způsoby: hlasováním prostou většinou hlasů, jednomyslností a hlasováním kvalifikovanou většinou, které umožňuje, aby se přijetí aktu nezúčastnily všechny státy, nicméně akt je závazný pro všechny. Právě hlasování kvalifikovanou většinou je jednou z nejdiskutovanějších otázek nejenom při přijímání nových smluvních úprav, ale mění se při každém rozšíření EU. Rozdělení hlasů, kterými pak členské státy při hlasování disponují, se mění a státy jsou si vědomy, že to následně určuje jejich hlasovací moc. Konference ukázala, že existuje matematický model, tzv. "Jagellonský kompromis", který vyvinuli vědci na krakovské Jagellonské universitě (odtud má název), který zajišťuje každému státu EU rovnou hlasovací moc.

Jak se hlasuje v RE nyní

V ES byla kdysi při hlasování uplatňována hlasovací pravidla ve prospěch velkých zemí. Byly v něm sdruženy tři velké, 2 střední a jeden malý stát, ale hlasy byly rozděleny v poměru 4:2:1. Po čtyřech kolech rozšiřování EU se měnil počet členů skupiny. Po přijetí 12 nových států  vznikla  na schůzce v Nice reforma hlasování. Velké státy a zejména Německo v ní byly znevýhodněny. Vezmeme-li číslo 1 jako "optimální spravedlnost", pak z obrázku vpravo je zřejmé, že Německo (vlevo) bylo na úrovni 0,8, váhy ostatních velkých států postupně rostly až po Polsko na 1,2. Většina států  vykazovala hodnoty mezi 0,9 až 1,1, ČR byla kolem 1,1. Maličké státy byly zvýhodněny. Kypr a Malta na 1,4, nejvíce Lucembursko na 1,8, neboli dvakrát více než Německo. Není proto divu, že se Německo bouřilo.

Proto nakonec byla vytvořena euroústava druhá – tzv. LS a v ní bylo dohodnuto další hlasovací pravidlo, která by zaručovalo, jak je v ní psáno, "demokratickou legitimitu a zastupitelskou demokracii". Jak se ukazuje na obrázku vlevo, většina států si v této zastupitelské německé demokracii oproti smlouvě v Nice silně pohoršila a dostala se pod 0,9, ale Německo získalo namísto 0,8 celých 1,2, Francie, Velká Británie (VB) a Itálie 1,1. Malé státy  mají naopak ještě více volební váhy než měly podle smlouvy z Nice. Oproti většině států až třikrát posílily- Malta má 2,4, Lucembursko 2,2 a Kypr 1,8.

Takže kromě posílení váhy malých a velkých států se situace v LS oproti smlouvě v Nice pro ČR a většinu dalších států zhoršila. Dobře je to vidět na obrázku vpravo, kde je vynesen poměr hodnot  LS /Nice. ČR spolu se šesti dalšími státy  by po přijetí LS ztratila čtvrtinu hlasů oproti stávajícímu systému přijatému v Nice, zatímco Německo by posílilo o 20 %. Blokující kapacita velkých zemí tak v LS vzrostla a tyto mají větší potenciál pro budování koalice. A to není vůbec jisté, jak se změní situace po případném přijetí dalších zemí. Například obrovského Turecka. Tento hlasovací systém logicky vedl ke vzniku konglomerátu většiny států, které jsou si rovny a Itálie, VB a Německo z ní byly vyloučeny. Proto také často nesouhlasí s návrhy těch rovných.

Z výše uvedeného je jasně vidět, že současný hlasovací systém v EU dle smlouvy v Nice je nevyvážený a každé skupině států měří jinak. Hlasování dle LS by sice bývalo vylepšilo postavení Německa, ale nespravedlnosti by se ještě prohloubily. Je zřejmé, že dokud se toto nevyřeší, bude v EU existovat stále boj o tuto otázku namísto, aby se zabývala konkrétními ekonomickými problémy. Z výše uvedených grafů je jasné, že velké státy v čele s Německem budou tvrdě bojovat pro systém zavedený v LS, ale dokud EU nenalezne spravedlivý hlasovací systém, musí počítat s problémy. Velkoněmecká říše tu již jednou byla a na to jsou občané EU velmi citliví.

Jak nalézt spravedlivý hlasovací systém v RE

Spravedlivý hlasovací model pro všechny státy EU navrhli dva matematici v Polsku. Každý obyvatel každé země EU získá tímto modelem při rozhodování touž moc.Aby přestalo neustálé handrkování o volební zákon v EU, vypracovali Wojciech Slomczynski (obr. vlevo)spolu s Karolem Zyczkowskim na Jagellonské universitě matematický "Model druhé odmocniny". Ukázali, že nejjednodušší matematická realizace degresivního principu je odmocnina ze dvou. Každá země v něm dostane váhu rovnou odmocnině počtu obyvatel. Model nalezl velkou podporu ve Švédsku, Irsku, Polsku i u našich europoslanců a u řady akademiků. K tomuto modelu se došlo následující úvahou: Hlasování lze provádět podle zemí, kde každá země bez ohledu na velikost má jeden hlas, nebo podle obyvatel, kde každá země má tolik hlasů, kolik má obyvatel. Je-li n počet obyvatel dané země, pak podle prvního principu každý stát dosáhne n⁰, neboli jeden hlas. Podle druhého principu dostane stát n¹, tedy n hlasů. Kompromisní model tedy bude ten, kde hodnota exponentu je mezi 0 a 1. Jeví se přirozené, zvolit tento exponent jako střed mezi těmito krajními hodnotami, tedy 0,5, tedy jednu polovinu. Při takovém kompromisu tedy dospějeme k váze n^1/2 neboli druhé odmocnině z počtu obyvatel, který uvažuje výše popsaný  Jagellonský model druhé odmocniny. Ukázalo se, že takto stanovený hlasovací princip je optimální s prahem 62 % nutným k získání většiny, a to jak pro EU tvořenou jak 25 tak i 27 státy. Nezávisí totiž na počtu států a může tak platit beze změn při libovolném rozšiřování EU. Uvážíme-li, že Turecko má obyvatel jako Německo a východoevropské státy dohromady, pak tato vlastnost nabývá na  důležitosti dvojnásob. Již proto je důležité najít obecná pravidla. 

"Je-li hlasovací váha dána odmocninou z počtu obyvatel, pak se odstraní hendikepy všech států, neboť každý občan každého státu bude mít touž hlasovací moc úměrnou mocnině jeho hlasovací váhy. Model je flexibilní pro různé počty států. Navíc Jagellonský hlasovací model druhé odmocniny je oproštěn, stejně jako každý matematický výsledek, od ideologie a je založen pouze a výhradně na racionálních a logických důvodech," podtrhl Jan Zahradil

Nalezení toho správného hlasovacího systému není otázkou nijak novou. Již husitský král Jiří z Poděbrad se jím při sjednocování Evropy zabýval. Nakonec rozdělil Evropu do 4 kurií - Francie, Germánie, Itálie a Hispánie a použil vážený hlasovací systém. Každá kurie měla 1 hlas a prostá většina tak získala 75% hlasů. William Penn v roce 1693 ve své eseji o současném a budoucím míru potvrdil tento hlasovací systém. Pak začaly platit modely podle počtu obyvatel a nakonec jejich kombinace. V RE se používá kombinace dvojitého hlasovacího systému a rozhoduje se tzv. kvalifikovanou většinou. Hlasování kvalifikovanou většinou se po celou dobu jeho existence výrazně neměnilo ve své podstatě, měnila se výška prahu pro přijetí aktů a počet hlasů, a to jak pro jednotlivé členské státy tak celkový počet, v závislosti na rozšiřování). EU není volnou asociací stejných států, proto musí zahrnout i proporcionální systém. Aby ale velké státy nechaly malé dýchat, musí do toho vložit degresivita. Například Španělsko získá v současnosti jen 2x víc hlasů než Portugalsko, i když má 4x víc obyvatel. A zde nastává kámen úrazu. Nalézt takovou degresivitu, aby byl větší státy znevýhodňovány, ale nedošlo zase až k takovému znevýhodnění, jako ve smlouvě z Nice pro Německo.

Ukázalo se, že rezistence generovaná Jagellonským kompromisem je tak akorát, že nikoho ani nezvýhodňuje, ani neznevýhodňuje. Každý stát musí mít v rovnováze blokační i schvalovací sílu. Bohužel s výjimkou Polska, ČR a Švédska toto pravidlo nebylo přijato. Není se čemu divit. Malé státy chtějí spolu s Německem hlasovat podle LS, které jim dává velkou moc, a protože vylepšuje významně postavení Německa oproti současnému modelu z Nice, bude se za ni bít určitě jako lev. Pokud ale všechny státy nepožádají o pomoc nestranné matematiky, budou ale do nekonečna vyrábět výše uvedené groteskní chyby. 

Moshé Machover konstatoval, že je tím jako matematik zklamán. Evropští politici se chovají podle něj jako ten, kdo staví dům a nepozve si k tomu architekta. Oni chtějí určit, jak distribuovat hlasovací moc a nepozvou si k tomu odborníky - matematiky. Bohužel pro politiky je blokační síla důležitější. Stále se snaží, aby právě ten jejich stát dosáhl největší blokační sílu, až nakonec se to obrátí právě proti jejich státu jako se to stalo v Nice Německu.

Ewa Osniecka-Tamecka uvedla, že odmocnina ze dvou je v EU již dva roky zakázané slovo. Politika prý není o matematice. Jenže politika je podle ní o principech a ty jdou definovat. "V Euroústavě I všechny středně velké státy mírně ztrácely. V euroústavě II ztrácejí ještě víc. Aby měl každý stát touž váhu, k tomu slouží Jagellonský model. Zajistí stejný vliv všech občanů EU. I po rozšíření bude univerzálně platit. EU tím bude posílena, neboť přestanou pokrytecké spory. Skutečná síla EU bude vyvěrat z vůle těch, kteří ji tvoří. Nastane pak pocit, že se mohou všichni rovným díl účastnit společného díla, neboť budou mít na tomto dění rovnou participaci. Politici sice říkají odmocnině ze dvou pravidlo rovnoprávnosti občanů, ale to je jedno, jak je nazvou. Jen když je zavedou. Polsko se vzdalo Jagellonským kompromisem 3 hlasů a Německo proti Nice dostane naopak více hlasů," uvedla Osniecka.

Europoslanec Hynek Fajmon v diskusi uvedl: "Středně velké země ztrácejí v RE moc a není proto dobré ani pro EU jako takovou, aby návrh fungoval. Eurokomisař Špidla mi na mou otázku, proč máme být pro euroústavu II, když v ní ztratíme moc, řekl, že hlasovací právo stejně nejde podle odmocniny spočítat. Konference ukázala, že  to jde spočítat pro všechny státy. Padaly zde dotazy, proč se o tom víc nemluvilo. Bylo to tím, že dokud nepromluví experti, je pro politiky obtížné to "zkomunikovat" matematicky. Potřebujeme lidi jako Słomczyński a naučit eurokomisaře matematiku na úrovni základní školy, aby to všichni pochopili. Až pochopí, co je odmocnina, pak snad konečně pochopí, proč je důležité o tom hovořit. Není to otázka míry vysokého vzdělání, jak uváděla Plechanovová, ale znalost matematiky na úrovni základní školy. Páni profesoři pravidlo do EU zaslali již před 4 lety a pod pokutou 100 zlotých se mu nesmělo říkat odmocninové. Svědčí to o vzdělanosti  pánů eurokomisařů"

Druhý šerpa (eurohantýrka pro vyjednavače) z Polska Marek Cichocki zdůraznil, že ústřední bodem integrace z politické perspektivy  je systém rozhodování. "Jak Lisabonská smlouva tak euroústava byly zřízeny, aby byl tento proces ukončen. Politika v nich ale převažovala nad objektivními přístupy. Výsledkem je, že nové státy nejsou zvýhodněny. Rozšíření EU vedlo k větší diverzifikaci a nové státy získaly menší vliv. Jde o to, jak to překonat. Proto se neustále upravuje mechanismus dvojí většiny. Hlavní problém není jen efektivita rozhodování, ale i rovný vliv států a rovný vliv jejich občanů. Není to jen o hlasovací moci, ale o schopnosti zachovat společenství členských států. Musejí se chránit jak jednotlivé státy, tak celek. Je to problém zastupitelské demokracie. V EU nejde zavést poměrné zastoupení, neboť není jednotným státem. Proto tam funguje zastupitelská demokracie,  a ta může fungovat pouze ve formě degresivní proporcionality. Ta je pro EU nejlepší. Poprvé na této konferenci jsme slyšeli matematizaci tohoto problému. Na skutečných číslech, a to je dobře," uzavřel konferenci Cichocki